黑河流域生态环境和资源保护典型案例

【基本案情】

2022年3月23日，海北州检察机关红色资源和生态环境保护公益诉讼巡回检察组，在祁连县开展生态环境保护巡回检察工作时发现，祁连县野牛沟乡大泉村附近黑河河道内的结冰河面上堆放着大量牛羊板粪，对黑河河道环境造成污染，影响下游人畜饮水安全，天气逐渐变暖，黑河河道内冰层融化，该处河道内堆放的牛羊板粪可能影响河道行洪，严重侵害了黑河生态环境。

【检察机关履职情况】

经祁连县人民检察院调查发现，祁连县野牛沟乡牧民将自家废弃的牛羊板粪倾倒在大泉村附近的黑河河道内，造成黑河水体污染，影响河道行洪和下游人畜饮水安全。于2022年3月25日向相关行政部门发出检察建议书，建议积极履行监管职责，尽快采取有效措施，督促清理河道内的牛羊板粪，有效防治继续污染河道；并加强对县域内河道的巡查监管力度，及时依法查处污染河道水体、影响行洪的违法行为。

相关行政部门接到检察建议后，立即组织工作人员赶赴现场进行调查，并发出督办通知，当地乡政府责成相关责任人对河道内的污染物进行清理，仅用时3天，完成了对牛羊板粪的清运和河道草地的复植工作，共清理牛羊板粪800余吨。

【典型意义】

祁连县人民检察院持续发挥公益诉讼检察职能，聚焦黑河流域生态保护问题，建立“河湖长+检察长”协作机制，推动形成监管合力，把好黑河流域生态保护的第一道关，为下游输送清洁、优质的水资源。检察机关以我管、促都管，抓前端、治未病，实现了办理一案、治理一片的效果，为共建美丽黑河、生态黑河贡献检察力量。

【要旨】

针对行政机关违法行使职权，造成城镇生活污水直排黑河水域，检察机关发挥行政公益诉讼职能，督促监督管理部门依法履职，加快污水处理项目建设进度，从根源上彻底解决违法排污问题，保护黑河生态环境可持续发展。

【基本案情】

黑河是我国第二大内陆河，发源于青藏高原祁连山中段北麓。跨张掖市甘州、临泽、高台三县（区）14个乡镇，流经酒泉市金塔县，汇入额济纳旗居延海，全长约928公里，流域面积14.3万平方公里。2020年11月至2021年3月，高台县某水务有限公司（高台县城区生活污水处理厂）进水量较大、浓度过高、气温降低影响生化系统污染物去除效率下降等原因，致使污水处理难度较大，先后10次向高台县住房和城乡建设局申请开启超越管排放污水，其中3次以设备出现故障为由，其余7次未提出法定事由。高台县住房和城乡建设局未严格依法履行监管职责，在污水处理厂不具备开启超越管排放污水法定事由的情形下，违规作出批复，同意开启超越管排放水污染物的决定，致使未经处理的城区生活污水超标排放黑河流域（高台段），造成对水生态环境污染的风险。

【调查和督促履职】

2021年3月，张掖市检察院将该案挂牌督办，移交高台县检察院办理。高台县检察院成立办案组，在实地现场勘查，调取相关资料，及时固定证据的同时，走访生态环境、水务、湿地、住建等相关单位，召开座谈会议，明确监管职责。认为高台县住房和城乡建设局对高台县某水务有限公司违法排污行为存在不依法履行监管职责，决定立案调查。

2021年4月23日，高台县检察院向高台县住房和城乡建设局发出诉前检察建议，建议采取有效措施及时督促整改。同年6月22日，高台县住房和城乡建设局回复称：督促高台县某水务有限公司从加快培养低温活性菌、更换曝气头等故障设备、采购新型药剂等方面着手，提高污水处理厂在低温环境下的污水处理能力。同时，为提高生化系统去除总氮的效能，水务公司累计投资87.4万元采购新型碳源95吨，在冬季持续投放确保排放达标。同时，为彻底解决冬季排放污水不达标的问题，积极申报项目，加快实施城区污水处理厂三期工程，计划投资1.5亿元新建日处理生活污水1.2万吨的污水处理厂一座，新建1万立方米调节池一座，建成后出水水质达到一级A标准，具备低温天气处理高浓度污水的能力，整改工作正在持续推进。

后期整改效果如何，持续做好检察建议“后半篇”文章事关重要。2022年至2023年，高台县检察院不定期联合住建部门前往污水处理厂开展“回头看”，跟进监督设备运行和污水处理排放情况，督促加快工程施工进度，按期完成项目建设，确保检察监督取得实效。目前，该项目已建成投入运行，违法排放污水污染黑河水体的问题彻底得到根治。

【典型意义】

高台县检察院充分发挥公益诉讼职能，针对违法排放污水污染黑河水体行为开展法律监督，秉持“双赢多赢共赢”“持续跟进监督”“预防性保护”的司法理念，通过“专业化监督+预防性司法+多元化协作”三位一体生态检察模式，强化黑河及湿地保护中行政执法与检察公益诉讼有效衔接，加强与行政机关协作配合，共同推动污水处理厂建设项目按期完工并投入运行，彻底解决了污水超标排放黑河流域问题，让黑河沿岸再现“水清岸绿”的美景。2023年6月，最高检在四川省若尔盖县召开的湿地保护公益诉讼专题研讨会上，该案被甘肃省检察院作为典型案事例予以展示。

【要旨】

黑河流域是我国西北地区第二大内陆河，下游金塔绿洲既是阻挡风沙侵袭、保护生态的天然屏障，也是当地人民生息繁衍的重要依托。黑河流域生态建设与环境保护，不仅事关流域内居民的生存环境和经济发展，也关系到西北、华北地区的环境质量。检察机关从战略全局的高度充分认识到加强黑河流域环境治理的重要性和紧迫性，以检察履职保障流域经济社会和生态建设协调发展。

【基本案情】

黑河金塔县段起点为金塔县与高台县交界处的正义峡，终点为金塔县与额济纳旗交界处的河西新湖（东风水库），河段全长161.4公里，流经金塔县鼎新镇、航天镇2个乡镇17个行政村，每年从大墩门渠首引取黑河水9000万立方米，灌溉鼎新、航天2个乡镇16.32万亩耕地，受益群众3万人。多年来黑河流域沿线村民在河道及两岸随意倾倒生产生活垃圾的行为屡有发生，对河道水体环境、周边土壤及大气造成污染。检察机关发现在金塔县鼎新镇河湖管理范围堆放生活垃圾约150立方米、鼎新镇双树村河段存在柴草等生活垃圾以及白色污染物，河道周边生态环境遭到破坏，周边农村人居环境较差，对当地居民生产生活造成影响。

【调查和督促履职】

2021年9月，检察机关在与县河长办、县公安局、酒泉市生态环境局金塔分局联合开展“清四乱”暨生态环境保护执法司法巡查中发现该案线索，同年9月3日立案调查。办案人员通过实地勘查、走访村民、询问行政机关相关人员等方式，发现乡镇政府履行辖区内河湖管理保护及农村生产生活垃圾污染环境防治职责不到位，生产生活垃圾收集、转运不规范，对村民在河道及河湖管理范围内随意倾倒生产生活垃圾的行为未能及时发现并予以管理、教育，相关行政机关及职能部门之间协作配合不畅，河道治理进展缓慢。

2021年9月7日，检察机关组织召开公益诉讼诉前磋商会议，会议邀请县河长办、乡镇政府等相关行政部门负责人参加，检察机关对黑河流域河道及周边环境污染问题进行通报，出示相应证据和工作资料，以法律法规为依据对行政部门履职不到位造成的公益危害后果进行分析说明，与会单位深刻认识到河湖管理保护的重要意义及自身履职中所存在问题。会议就如何整改进行了磋商，乡镇政府承诺加大河道治理力度，尽快开展垃圾清理工作，县河长办提出将对河道管护范围内存在的污染问题限期整改督办。检察机关结合乡村振兴和农村人居环境整治提出整改意见的同时，力促县河长办与黑河流域管护乡镇政府依托已制定的《金塔县河长制工作行政执法与刑事司法衔接制度（试行）》《金塔县河长制湖长制部门联合执法制度（试行）》等制度文件，健全完善黑河流域管护工作体系，商定定期开展巡河检查、召开联席会议等工作计划措施，进一步凝聚工作合力，不断提高水环境治理保护水平。

2021年9月22日，鼎新镇人民政府书面回复整改情况，开展为期一个月的河道整治专项行动，发动镇村干部和群众主动参与，通过人力和机械对河道沿线的废旧地膜、生活垃圾、柴草等进行集中清理，对河道内的塑料废弃物、柴草等进行打捞，共清理河道及周边垃圾600余方，整治河道10多公里，经过整治，河道环境面貌明显改善。同时，镇政府将存在问题的地点以照片形式在村组干部微信群中予以公示，与相关村级河长进行工作约谈，督促加大日常巡查频次并做好宣传引导。抓好源头防控，加强对辖区内废旧农膜回收利用的组织和监管，引导农户对废旧农膜积极进行回收兑换。通过悬挂宣传横幅，发放《致全镇群众的一封信》等方式，引导群众树立河湖环境保护意识。

收到回复后，检察机关与河长办对整改情况进行整体效果评估，经实地查看整改情况，了解整改采取措施和河道治理成效，认为鼎新镇人民政府整改到位，遂作出终结审查决定。

【典型意义】

在开展黑河流域环境治理工作中，检察机关着力发挥公益诉讼检察监督职能和河湖长制统筹谋划、协调监督职能作用，密切与河湖长制成员单位的协作配合，抓好河湖长制工作机制贯彻落实，共同构建黑河流域保护工作体系，推动水环境流域共治模式。在案件办理过程中，首次适用诉前磋商程序，让监督与被监督双方以一种相对缓和的方式就问题如何解决进行深入探讨，督促行政机关主动履职消除损害情形，用最小的司法投入取得最佳的社会效果。在问题整改阶段，紧盯河道环境污染问题源头，坚持靶向发力，建议乡镇政府加强农业面源污染防治，广泛发动各方力量参与河道治理，进一步提升了办案质效。

布图格勒其在致辞中表示，希望三省（区）四地检察机关利用好跨区域检察协作这个平台，发挥各自职能作用，凝聚司法合力，加大生态环境违法行为预防和打击力度，加强行政执法活动法律监督，以法治方式解决黑河流域突出问题，让黑河更加健康、美丽，成为造福两岸人民的幸福河。

【要旨】

检察机关在办理生态环境损害案件中充分发挥一体化机制优势，横向做好公益诉讼与刑事检察职能衔接，纵向做好公益诉讼立案调查和移送审查起诉衔接，通过专家论证和检察听证，合理设置诉讼请求，弥补行政执法不足，实现对受损生态环境的及时、科学救济。

【基本案情】

某旅游公司未经行政许可，自2013年6月以来在额济纳胡杨林国家级自然保护区内陆续修建游客服务中心、木栈道、摆渡区、停车场等基础设施。中央环保督察发现该问题线索后交当地政府核查，额济纳旗林业和草原局（以下简称额济纳旗林草局）立案调查后认为某旅游分公司行为已涉嫌刑事犯罪，移送额济纳旗公安局。额济纳旗公安局委托宁夏绿森源司法鉴定中心，经鉴定某旅游公司修建的旅游基础设施位于额济纳胡杨林国家级自然保护区，占用林地面积71.846亩，地上原有植被毁坏，林业种植条件破坏严重，期间生态功能损失为613867元。2022年7月16日，额济纳旗公安局侦查终结后以某旅游公司涉嫌非法占用农用地罪移送额济纳旗人民检察院（以下简称额济纳旗院）审查起诉。

【调查和诉讼】

额济纳旗院审查认为，某旅游公司与当地政府签有《旅游承包开发经营管理协议》，没有破坏的故意，修建旅游用构筑物时对林木进行了合理避让，违法情节轻微且积极承诺修复受损生态环境。额济纳旗院适用环境资源惩罚与修复并重的司法理念及“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，刑事部分决定不起诉，依据《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，建议额济纳旗林草局对某旅游公司予以行政处罚。额济纳旗林草局于2022年7月20日作出处罚决定：责令立即停止擅自改变林地用途的违法行为；罚款143.6920万元。额济纳旗院同时认为，某旅游公司违法行为致使被占用林地及所承载的生态功能遭受损害，承担行政责任的同时不能免除其民事责任，额济纳旗院遂于2022年7月18日以民事公益诉讼立案并发出诉前公告。调查终结后，于2022年9月29日移送内蒙古自治区人民检察院阿拉善盟分院（以下简称阿拉善盟检察分院）提起民事公益诉讼。

阿拉善盟检察分院审查时重点考虑以下三个方面。一是诉讼请求的设置。额济纳旗林草局作出责令停止违法行为无法修复受损的生态环境，罚款也仅是对违法行为的惩戒。据此，在诉讼请求上不再设置停止侵害、赔礼道歉及惩罚性赔偿，依据《民法典》侵权责任编环境污染和生态破坏责任相关规定，某旅游公司还应承担受损林地修复和期间生态功能损失的民事责任，即上述行政处罚不能救济和覆盖的部分。二是生态修复及损害赔偿方式的选择。阿拉善盟检察分院与额济纳旗林草局、额济纳胡杨林国家级自然保护区管理局召开研讨会，就受损林地修复和生态损害赔偿组织专家论证，听取意见。一致认为，鉴于某旅游公司正在积极办理涉案林地征占用手续，原地恢复会造成新的破坏和巨大经济损失，经评估论证，确定通过异地补植复绿的方式承担修复责任；为使生态损害赔偿金用于当地荒漠化治理，还绿于额济纳，确定可以种植林木方式抵顶期间生态功能损失赔偿金；由额济纳旗检察院委托额济纳旗林草局编制异地补种树木方案，包括修复补植71.846亩、期间生态功能损失613867元折算相应的种植亩数。三是恢复性司法的认同。阿拉善盟检察分院于2022年11月7日召开听证会，听证由检察长（案件承办人）主持，充分听取某旅游公司和社会各界的意见，通过释法说理达成了环境有价、损害担责、积极修复、还绿于民的共识，为判后生态修复义务顺利履行做好铺垫。

经民事诉前公告，未有适格主体提起诉讼。2022年10月25日，阿拉善盟检察分院将某旅游公司诉至阿拉善盟中级人民法院，请求判令：1.被告依据额济纳旗林草原局出具的修复方案异地补植71.846亩林木，不履行或未达到验收标准，承担补植费用28738.4元；2.被告赔偿额济纳胡杨林国家级自然保护区生态服务功能损失费613867元（2013年6月至2019年9月），或补植1550亩林木。2023年4月13日，本案开庭审理。庭审中，公益诉讼起诉人围绕被告违法事实、损害后果及责任承担方式等进行举证、辩论，证实了某旅游公司破坏胡杨林保护区生态环境，损害社会共利益的事实。被告当庭表示无异议，并愿意以补植复绿方式承担生态修复和赔偿责任。法院判决支持了检察机关的全部诉讼请求，被告未上诉。目前，某旅游公司正在积极履行判决确定的种植责任。

【典型意义】

内蒙古额济纳旗是生态脆弱地区，44.4万亩胡杨是当今世界仅存的三处天然河道胡杨林之一，是阻止巴丹吉林沙漠向北扩散的重要屏障。阿拉善盟检察分院秉持“专业化监督、恢复性司法、社会化治理”生态检察办案理念，运用系统思维做好刑事、民事、行政责任衔接，通过民事公益诉讼找到了符合当地环境损害治理和中央生态环境保护督察整改的最优解决方案，实现了监督办案“三个效果”的有机统一。